Автор: советник председателя правления Halyk Finance Мурат Темирханов
В сентябрьском послании 2024 года глава государства подчеркнул: «Нам необходим новый закон о банках, который будет соответствовать современным задачам по стимуляции экономической активности и дальнейшему динамичному развитию финтех-сектора. Существующий закон почти 30 лет, и он был принят в совершенно других условиях».
В настоящее время проходит онлайн-обсуждение консультативного документа регуляторной политики к проекту нового закона «О банках и банковской деятельности», разработанного АРРФР. Мы решили выразить наше мнение о новом законе о банках в формате данной публикации. Мы полностью согласны с тем, что действующий закон, принятый 30 лет назад, устарел, и необходим новый закон о банках. Однако мы полагаем, что требуются более глубокие и обширные изменения в законодательстве, чем те, что предлагаются в данном консультативном документе.
Действующий закон перегружен процедурными нормами и требует актуализации в соответствии с современными реалиями
В консультативном документе регуляторной политики к проекту нового Закона «О банках и банковской деятельности» (консультативный документ) подчеркивается необходимость пересмотра избыточных и устаревших норм регулирования. При этом в документе недостаточно конкретных положений о том, что должно быть включено в закон о банках, а что должно быть прописано на уровне подзаконных актов.
Мы считаем, что закон насыщен процедурными вопросами, которые должны быть включены в подзаконные акты. Например, он подробно описывает процедурные аспекты открытия нового банка, включая необходимые документы, сроки рассмотрения этих документов, требования о том, что документы должны быть на двух языках и так далее. При таком подходе менее заметными становятся ключевые принципы и требования по открытию нового банка в Казахстане.
Мы полагаем, что особенно много избыточных и, возможно, устаревших норм содержится в одной из самых важных глав закона – «Регулирование деятельности банков». Прежде всего, в законе отсутствует разделение между понятиями «регулирование» и «надзор» за банками. Термин «регулирование» подразумевает установление правил, по которым функционируют финансовые учреждения, включая их создание и деятельность. Термин «надзор» включает мониторинг и проверку регулируемых финансовых учреждений для обеспечения их соблюдения законов и правил. В соответствии с лучшей мировой практикой в новом законе должны быть установлены следующие положения: разграничение ответственности государственных органов, принципы регулирования и надзора, а также общие правила и требования к ним.
Другим примером недостаточности и чрезмерной детализации является важная статья закона – «Пруденциальные нормативы и иные обязательные к соблюдению нормы и лимиты». В этой статье изначально представлен список пруденциальных нормативов, который за 30 лет стал неполным и устаревшим, поскольку в международных требованиях к пруденциальному регулированию банков появились много других значимых нормативов.
Мы полагаем, что в новом законе о банках следует исключить все процедурные и излишне детализированные положения. Он должен содержать только общие положения, описывающие разграничение ответственности и общие правила и принципы регулирования и надзора за деятельностью банков. В этом контексте особенно важно выбрать правильный образец для того, что должно быть включено в законодательство о банках. За основу закона предлагается использовать директивы и другое законодательство ЕС по банковскому регулированию и надзору.
Необходимо четкое описание принципов и правил риск-ориентированного регулирования и надзора
В Концепции развития финансового сектора РК, утвержденной указом президента в сентябре 2022 года, подчеркивается, что для исключения «формализованного подхода» в надзорном процессе в 2019 году была внедрена система риск-ориентированного надзора за банками. Так называемый «формализованный подход» или «регулирование и надзор, основанные на правилах», остался в Казахстане в наследство от Советского Союза. Основная характеристика этого подхода заключается в том, что регулятор разрабатывает множество детальных инструкций и правил, охватывающих множество аспектов деятельности банков. Эти правила и инструкции одинаковы для всех банков, независимо от модели и размера бизнеса, профиля и уровня рисков или вида операций, которыми занимается каждый отдельный банк.
В результате такого «формализованного подхода» банки вынуждены соблюдать множество требований, которые часто не соответствуют их деятельности и уровням риска, а иногда даже не имеют смысла для определённой бизнес-модели. Такой подход к регулированию и надзору за банками приводил к увеличению финансовых, временных и человеческих затрат в банках. Например, из-за этого в банках было избыточное количество сотрудников, было много отчетности с низкой полезностью, а также чрезмерные затраты на операционную деятельность, информационные технологии и основные средства.
Кроме того, при «формализованном подходе» во время надзорных проверок банки были вынуждены использовать большое количество человеческих ресурсов для работы с командой банковского регулятора, проводящей проверку. Это связано с тем, что все такие проверки были направлены на детальную проверку практически каждой операции и каждого действия профучастника на соответствие правилам и инструкциям регулятора, независимо от уровня риска и значимости таких операций и действий. Такие проверки не только увеличивали издержки банков, но и могли отвлекать руководство и сотрудников от развития бизнеса. В настоящее время, после перехода банковского надзора на риск-ориентированный контроль, ситуация с надзорными проверками значительно улучшилась, однако отсутствие пропорционального банковского регулирования (о чем мы поговорим далее) делает этот переход неполноценным.
Кроме увеличения издержек банков, «формализованный подход» к регулированию и надзору приводил к значительному снижению гибкости и разнообразия внедрения новых продуктов на банковском рынке. Финансовый рынок очень быстро меняется и усложняется, постоянно появляются новые продукты и информационные технологии. Универсальное регулирование и надзор для всех банков приводят к тому, что регулятор просто не успевает за быстро меняющимся рынком.
Также стоит отметить, что так называемый «формализованный подход», при котором регулятор детально проверял деятельность банков, должен был своевременно выявлять их проблемы. Однако история нашего банковского сектора говорит об обратном: несмотря на многочисленные и детальные проверки, штрафы и предписания со стороны регулятора, проблемы у банков возникали как будто внезапно и непредвиденно.
В международной практике риск-ориентированное регулирование, устанавливаемое регулятором, прежде всего подразумевает переход от простого к сложному в зависимости от характера, масштабов и сложности операций, выполняемых конкретным банком. То есть регулирование для каждого банка меняется пропорционально модели и размеру бизнеса, профилю и размеру рисков, а также видам операций, которыми занимается банк. Переход на риск-ориентированное регулирование означает, что для профучастников регулятор прекращает подготовку детальных инструкций для всех случаев их деятельности. Вместо этого выпускаются общие рекомендации и рамочные критерии, в соответствии с которыми профучастники должны сами оценивать все свои риски.
Риск-ориентированное регулирование предполагает, что в зависимости от значимости рисков, характера и масштабов деятельности, банки самостоятельно выстраивают свои бизнес-процессы и внутренние контроли, находя баланс между стоимостью контроля и уровнем риска. Они самостоятельно разрабаты